关于《重庆市城市绿地地下空间开发利用管理规定（试行）》的政策解读
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一、背景
近几年，国家层面相继出台了一系列有关节约集约利用土地的文件，提出要充分挖潜利用地上地下空间，促进土地节约集约利用，推进建设用地的多功能立体开发和复合利用。《住房和城乡建设部、国土资源部关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城[2016]193号）（以下简称《通知》）规定：“可充分结合城市地下空间规划，利用地下空间分层规划停车设施，在城市道路、广场、学校操场、公园绿地以及公交场站、垃圾站等公共设施地下布局公共停车场，以促进城市建设用地复合利用。”“地下停车库顶板上覆土最小厚度要保证停车场工程质量和安全，并满足绿化种植相关要求，其具体规定以及地下停车库面积占公园绿地面积的最大比例等规定，由城市政府有关部门根据实际情况研究制定。”
2020年3月1日起施行的新修订《重庆市城市园林绿化条例》明确规定“开发利用绿地地下空间的，应当符合国家和本市有关技术规范、规定，保证古树名木安全，不得影响植物生长，绿地使用功能和游憩安全”。
为规范我市城市绿地地下空间开发利用，合理利用土地资源，确保城市绿地空间生态、游憩等功能正常发挥，根据《重庆市城市园林绿化条例》等法律法规，结合本市实际，市城市管理局制定了《重庆市城市绿地地下空间开发利用管理规定（试行）》（以下简称《规定》），通过明确城市绿地地下空间开发利用强度及管控要求，规范我市城市绿地地下空间开发利用，有效地保护城市绿地，确保城市绿地生态、景观、游憩等功能的正常发挥。
二、起草过程
在《规定》起草过程中，一是学习借鉴了上海、深圳、石家庄、厦门、成都等城市关于绿地地下空间开发利用的经验做法。二是实地调研了绿梦广场、江北嘴中央公园、三峡广场、石子山体育公园等19处城市绿地地下空间利用情况。三是征求市级相关部门和各区县城市管理部门等意见，面向社会公众征求意见，并召开了专家评审会。
我们就《规定》中的保护要求、已建绿地利用、新建公园绿地利用、控制要求等主要条款进行了深入研究，对收集的意见和建议进行了认真梳理和分析，对合理性意见进行了吸纳，经2020年度市城市管理局第23次局长办公会议审议通过后，形成了本《规定》。
三、主要内容
本《规定》主要包含适用范围及定义、管理部门和职责、保护要求、已建绿地利用、新建公园绿地利用、控制要求等方面。
（一）关于第二条适用范围规定。本条主要依据是《重庆市城市园林绿化条例》第二条：“本市城市规划区、镇规划区内的城市园林绿化规划、建设、保护和管理，适用本条例。”和第二十条：“因实施市政交通等基础设施确需在古树名木保护范围以及已建成公园绿地、防护绿地、广场绿地和道路附属绿地的地下空间进行开发利用的，应当经城市园林绿化主管部门专题论证。”确定本规定的适用范围。
（二）关于第四条管理部门和职责规定。本条主要依据是《重庆市城市园林绿化条例》第五条：“市城市园林绿化主管部门负责全市城市园林绿化管理工作。区县（自治县）城市园林绿化主管部门负责本行政区域内的城市园林绿化管理工作。规划自然资源、住房城乡建设、交通、水利等有关部门，依据各自职责做好城市园林绿化相关管理工作。”将城市绿地地下空间开发利用管理工作按照全市、区县（自治县）进行划分。同时依据第二十七条：“城市园林绿化主管部门应当加强对本行政区域内城市园林绿化工程地形整理、苗木栽植、种植土壤等质量安全监督管理，建立工程质量安全监管机制。”确定管理部门的职责为城市绿地地下空间开发利用监督管理工作。
（三）关于第五条保护要求规定。为了保护现状城市绿地以及古树名木，确保植物正常生长，保障绿地使用功能和游憩安全，本条主要依据《住房和城乡建设部 国土资源部关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城﹝2016﹞193号）:“利用现有城市公园绿地地下空间建设公共停车场的，在报城市政府规划部门审批时，应征求园林绿化部门及有关部门的意见，并符合国家和地方有关规范。”以及《重庆市城市园林绿化条例》第二十条：“开发利用绿地地下空间的，应当符合国家和本市有关技术规范、规定，保证古树名木安全，不得影响植物生长、绿地使用功能和游憩安全。”确定城市绿地地下空间的开发利用的保护要求。
（四）关于第六条已建绿地利用规定。本条主要依据是《重庆市城市园林绿化条例》第二十条：“因实施市政交通等基础设施确需在古树名木保护范围以及已建成公园绿地、防护绿地、广场绿地和道路附属绿地的地下空间进行开发利用的，应当经城市园林绿化主管部门专题论证。”
同时参考了石家庄市《石家庄市城市园林绿化管理条例（修订案）》第二十六条：“禁止擅自开发利用城市绿地地下空间。确需开发利用城市绿地地下空间的，应当符合下列规定：（二）公益性市政项目必要的通风设施可以设在城市绿地内，其设计风格应当与城市绿地整体景观相协调；其他项目地上附属设施不得占用城市绿地。”
本条明确已建成的城市绿地，原则上不得再开发利用其地下空间。因实施市政交通等基础设施确需在已建绿地地下空间进行开发利用的，应当经城市园林绿化主管部门组织专题论证，并按照中心城区、中心城区以外的区县（自治县）进行管理权限划分。
（五）关于第七条新建公园绿地利用规定。为了严格保护城市绿地，限制绿地地下空间的过度开发，本条主要依据是《住房和城乡建设部 国土资源部关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城[2016]193号）:“地下停车库顶板上覆土最小厚度要保证停车场工程质量和安全，并满足绿化种植相关要求，其具体规定以及地下停车库面积占公园绿地面积的最大比例等规定，由城市政府有关部门根据实际情况研究制定。”以及《重庆市城市园林绿化条例》第二十条：“开发利用绿地地下空间的，应当符合国家和本市有关技术规范、规定，保证古树名木安全，不得影响植物生长、绿地使用功能和游憩安全。”其指标控制主要参考借鉴了厦门市《厦门市海绵城市绿地设计导则》、上海市《上海市海绵城市绿地建设技术导则》、石家庄《石家庄市城市园林绿化管理条例（修订案）》有关规定，结合重庆市用地条件，确定新建公园绿地地下空间开发利用控制指标。同时为避免出现将连片的较大规模规划绿地拆分为多个小规模的绿地，以达到增加地下空间用地比例的情况，本条要求公园绿地的面积规模以批准的控制性详细规划独立地块面积为准。
（六）关于第八条控制要求规定。本条主要依据是《住房和城乡建设部 国土资源部关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城[2016]193号）:“地下停车库顶板上覆土最小厚度要保证停车场工程质量和安全，并满足绿化种植相关要求，其具体规定以及地下停车库面积占公园绿地面积的最大比例等规定，由城市政府有关部门根据实际情况研究制定。”以及《重庆市城市园林绿化条例》第二十条：“开发利用绿地地下空间的，应当符合国家和本市有关技术规范、规定，保证古树名木安全，不得影响植物生长、绿地使用功能和游憩安全。”为确保地下空间及绿地安全，要求开发利用绿地地下空间应合理处理地下空间顶板结构荷载。
同时为保障工程与周边地形、景观相协调，参考了《重庆市城市规划管理技术规定》第九条：“建设项目规划设计应当结合现状地形，与城市道路标高合理衔接。以堆土对建筑进行掩埋的，不视为地下建筑。”要求合理处理与地块周边道路或自然地坪的竖向标高关系。
本条还参考了以下城市相关规定和技术标准：
1、厦门市《厦门市海绵城市绿地设计导则》：“绿地地下空间开发应满足地面植被覆土需求，且最小覆土深度不得少于2m。”
2、成都市《关于进一步鼓励开发利用城市地下空间的实施意见（试行）》：“覆土厚度：自然地面标高以下有效覆土厚度不宜小于2米。”
3、《园林绿化工程施工及验收规范》（CJJ 82-2012）：“4．1．1绿化栽植或播种前应对该地区的土壤理化性质进行化验分析，采取相应的土壤改良、施肥和置换客土等措施，绿化栽植土壤有效土层厚度应符合胸径≥20cm的乔木，土层厚度≥180cm。”
为满足绿化种植相关要求，保障植物正常生长，本条对地下空间顶板上种植土层厚度作了明确要求，同时还规定应布置蓄排水层，为雨水回补地下水提供渗透路径。
