四川：规范自由裁量权 确保行政处罚公平公正
大 中小
让城市管理像“绣花”一样精细。城市管理工作水平的提高主要依托城市精细化管理，而城市精细化管理的重要组成部分是自由裁量权的精细化和基准化。
近期，成都市人大代表提出《关于修订城市管理领域行政处罚事项自由裁量权的建议》，道出了人民群众对于规范自由裁量权的心声。什么是自由裁量权？目前行政执法自由裁量权行使现状如何？如何制定自由裁量权基准及合法合理地适用自由裁量权？这些问题成为城市管理执法面临的挑战与新的课题。
如何理解自由裁量权
自由裁量权是指行政机关在法律授权的范围内，根据立法目的和公正合理原则，严格遵循行政程序，并根据自身判断所作出的行政决定，是依法行政的必然要求。
需要重点明确的是，自由裁量权并非完全的“自由”裁量，必须在法律、法规规定的限度内行使，并且行政机关在行使自由裁量权时还需要符合公正合理的原则，处理结果要让人民群众可以接受。
综上，正确行使自由裁量权应包含如下几个要件：第一，法律没有详细规定；第二，在法律授权的范围之内；第三，符合立法目的和公正合理原则；第四，严格遵循行政程序；第五，案件事实清楚、适用法律正确。
执法人员在执法过程中，应严格按照以上要件准确理解自由裁量权，正确行使自由裁量权。
自由裁量权行使的现状
自由裁量权是城市管理综合行政执法的重要组成部分。笔者统计了成都市近年来城市综合管理领域行政处罚的130个典型案例，其中涉及自由裁量权的案件有108件，占比83%。行政机关在行使自由裁量权时，依据“是否配合调查”和“整改情况及速度”作出处罚的占比75%，依据“违反次数”作出处罚的占比10%，依据“危害结果”作出处罚的占比22%。由此可见，相对人配合执法程度、整改速度快慢、造成危害后果大小，直接决定了处罚的轻重。
我国行政执法始于上世纪80年代中期，起步较晚，经验较少，导致自由裁量权在使用过程中还存在一些问题，主要表现为以下情形。
第一，滥用职权。国家赋予了行政机关自由裁量权，对职权的滥用会造成严重后果，导致所作出的具体行政行为无效。
第二，玩忽职守。执法工作人员不认真或不履行自己的工作职责，造成错误的行政决定。
第三，显失公平。不同案件不同处罚是正常现象，但是自由裁量超出一般公众可以接受的程度，出现同案不同判现象就会显失公平。
第四，程序不当。程序不当主要表现为拖延履行法定职责和破坏现有规定方面。
行政机关任意行使自由裁量权，同案不同判，损害了相对人的合法权益，助长社会上的特权思想，影响法律和政府在人民心中的权威形象，会激化社会矛盾，增加城管工作的难度。
规范自由裁量权的建议
第一，通过立法目的规范自由裁量权。根据《行政处罚法》的立法目的，行政机关在行使自由裁量权时，要依法维护公民、法人和其他组织的合法权益。
第二，通过法律基本原则规范自由裁量权。《行政处罚法》第四条规定了自由裁量权的比例原则，行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，以自由裁量行为给相对人造成的损害最小为追求目标。
第三，制定科学的行政程序。在自由裁量权方面，要求执法人员严格履行程序，记录适用自由裁量权的理由，防止执法人员任意处罚、滥用自由裁量权。
第四，强化监督问责机制。完善内部监督，建立多层级审核制度，避免出现“一言堂”情况。同时进一步落实执法责任制，建立执法案件终身追责制，依法查处执法不公、滥用自由裁量权等问题。
第五，制定自由裁量基准。自由裁量基准可以有效细化自由裁量权，减小自由裁量空间，更好地规范自由裁量权，通过一般规范的形式对自由裁量权进行制约。
制定自由裁量权基准应当遵循“四个原则、一个要求”。
“四个原则”包括：合法性原则，城市管理执法部门应当在法律、法规、规章确定的裁量条件、种类、范围、幅度内行使行政处罚自由裁量权；合理性原则，处理结果具有合理性、可接受性；过罚相当原则，行政主体对违法者进行行政处罚，处罚种类和处罚幅度应与违法者的违法过错、情节、社会危害程度等相适应；公平正义原则，公正是法治的生命线，要让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。“一个要求”是：详细划分行政处罚适用情形，解决执法的随意性、任意性，使自由裁量基准具备科学性和可操作性。
制定自由裁量基准还需要综合考虑多方面因素，其中应当把社会危害程度作为首要参考因素。
在理论方面，《行政处罚法》第27条、《四川省规范行政执法裁量权规定》第14条、《成都市城乡房产管理局行政处罚自由裁量细化标准》第2条，都明确提出要将处罚幅度与危害后果相挂钩。
在实证研究方面，虽然执法人员根据危害结果直接对违法者进行处罚的案件占比较小，但仔细分析整改情况及速度可以发现，违法者的整改速度和情况也能影响或修正所造成的危害后果。
无论在理论方面还是在实践方面，将社会危害程度作为制定自由裁量权基准的首要参考依据都是有理有据的。
根据《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，多个城市开始制定权力下放清单，其中涉及行政处罚项目数量最多、范围最广。各城市、各部门应当加快推动制定各领域自由裁量权基准，执法机关和执法队员也应准确分析案件事实，严格遵循程序，合法合理地使用自由裁量权。只有如此，才能确保行政处罚公平公正，依法行政和合理行政方能真正得到落实。
（杨建 张睿民）
